Unanimità della Camera sul progetto di legge per le cure palliative


461 voti favorevoli su 461 votanti: così l’aula di Montecitorio ha approvato lo scorso 16 settembre il progetto di legge avente da oggetto “Disposizioni per garantire l’accesso alle cure palliative ed alle terapie del dolore”. E’ questo un caso, più unico che raro, in cui una delle Camere è riuscita a trovare l’unanimità intorno ad un testo riguardante una tematica di bioetica, pervenendo all’approvazione del progetto dopo soli tre giorni di discussione. Questo risultato, senz’altro storico,  trova il suo fondamento nel contenuto, per così dire “neutro” della legge, che nasce da una proposta (C-624 di iniziativa Binetti ed altri) per la realizzazione della rete di cure palliative finalizzata a garantire interventi terapeutici ed assistenziali sia alla persona malata che al nucleo familiare della stessa. Il progetto assume poi una specifica importanza per quanto concerne l’esigenza, da anni portata avanti da medici ed operatori del settore, di semplificare la prescrizione per i malati terminali e cronici di farmaci analgesici derivati dall’oppio.

A riguardo va preliminarmente osservato che il dolore rappresenta un sintomo grave per un numero di pazienti che in Italia, solo in oncologia, varia dai 30 ai 70mila al momento della diagnosi, per arrivare agli oltre 100mila nella fase terminale: un problema che, in media, tende ad aggravarsi con il progredire della malattia, toccando anche l’80 per cento dei pazienti con un tumore in fase avanzata. In base ad uno studio condotto nel 2007 dall’Agenzia internazionale per la ricerca sul cancro (IARC) in dodici Paesi europei ed esteso a 4.824 pazienti oncologici, di cui 457 italiani, il dolore risulta il primo sintomo che spinge il paziente a rivolgersi al medico. A fronte di questa esigenza, l’utilizzo di analgesici derivati dall’oppio risulta sicuramente fondamentale, sebbene il nostro paese risulti fanalino di coda in Europa per il relativo utilizzo. Soltanto per dare un’idea della situazione, la spesa annua pro capite per il consumo di analgesici derivati dall’oppio in Italia è di soli € 2,92 pro capite, a fronte degli € 153,51 di Austria, degli € 55,71 di Danimarca e degli € 43,45 della Francia (fonte Oms, Medipharma, Osmed).

Proprio il dato economico aveva fatto subire al progetto di legge una battuta d’arresto in Commissione Affari Sociali e Bilancio, stante alcuni dubbi relativi alla copertura economica dello stesso ed il pericolo che la mancanza di fondi potesse trasformare lo stesso in un’insieme di posizioni di principio inattuabili concretamente.

Il testo approvato dalla Camera

Composto da 12 articoli, il testo approvato dalla Camera conclude l’esame presso la  XII Commissione affari sociali il 22 luglio scorso e si apre con un articolo che ne chiarisce le finalità, ovvero la  tutela del diritto del cittadino ad accedere alle cure palliative ed alle terapie del dolore nell’ambito dei livelli essenziali di assistenza nel rispetto di alcuni principi fondamentali quali la tutela della dignità ed autonomia della persona umana, la tutela e promozione della qualità della vita in ogni fase della malattia ed in particolare in quella terminale, il bisogno di salute, l’equità nell’accesso all’assistenza, la qualità delle cure e la loro appropriatezza con riguardo alle specifiche esigenze del paziente. Seguono alcune definizioni, fra cui quella di “cure palliative” e, “terapia del dolore”, da intendersi rispettivamente come “l’insieme degli interventi terapeutici, diagnostici e assistenziali, rivolti sia alla persona malata sia al suo nucleo familiare, finalizzati alla cura attiva e totale dei pazienti la cui malattia di base, caratterizzata da un’inarrestabile evoluzione e da una prognosi infausta, non risponde più a trattamenti specifici” e come “l’insieme di interventi diagnostici e terapeutici volti a individuare e applicare alle forme morbose croniche idonee ed appropriateterapie farmacologiche, chirurgiche, strumentali, psicologiche e riabilitative, tra loro variamente integrate, allo scopo di elaborare un idoneo percorso terapeutico per il controllo del dolore”.

Il progetto di legge approvato conferisce alla Conferenza Stato-Regioni il compito di varare le linee guida per il coordinamento degli interventi regionali negli ambiti individuati dalla legge, mentre il Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali, in collaborazione coi medici, con le strutture farmaceutiche e le organizzazioni senza scopo di lucro, provvederà a promuovere campagne di informazione ai cittadini aventi ad oggetto le modalità ed i criteri di accesso ai programmi di assistenza in materia di cure palliative e di terapia del dolore. Il medesimo dicastero curerà anche la promozione della rilevazione specifica sulle strutture sanitarie e sulle prestazioni che, in ciascuna regione, vengono assicurate dalle strutture del S.S.N. nel campo delle cure palliative e della terapia del dolore, in modo da promuovere l’attivazione e l’integrazione della rete a livello regionale. E’ prevista poi l’individuazione di figure professionali con specifiche competenze nei settori delle cure palliative e della terapia del dolore, nonché delle tipologie di strutture nelle quali, a livello regionale, dovrà articolarsi la rete per le cure palliative e la rete per la terapia del dolore.

Sotto il profilo “operativo” viene introdotto  l’obbligo di riportare la rilevazione del dolore all’interno della cartella clinica, lasciando facoltà delle strutture sanitarie di scegliere lo strumento ritenuto più adeguato per tale rilevazione. Viene inoltre regolamentata la formazione e l’aggiornamento del personale medico e sanitario sulle cure palliative e sulle terapie del dolore sulla base di uno o più decreti del Ministro dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, di concerto con il Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali, che individueranno i criteri per la definizione dei percorsi formativi in cure palliative e terapie del dolore e per l’istituzione di master professionalizzanti in cure palliative. Si prevede inoltre un aggiornamento periodico specifico all’interno dei programmi ECM.

L’articolo 10 costituisce forse l’innovazione maggiormente sostanziale del progetto, modificando il testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope (D.P.R. 309/1990) e semplificando la prescrizione di farmaci per il trattamento di pazienti affetti da dolore severo. In particolare si prevede che, per la prescrizione di alcuni analgesici di derivazione oppiacea destinati al trattamento del dolore severo, in luogo del ricettario speciale per gli stupefacenti si possa utilizzare il ricettario normale del S.S.N. Naturalmente sono previste alcune tutele per evitare l’utilizzo distorto di tali farmaci, come l’obbligo per i farmacisti di accertare l’identità dell’acquirente e di prendere nota degli estremi di un documento di riconoscimento da trascrivere sulla ricetta al fine di trasmettere, alla fine di ciascun mese, alle ASL e all’ordine provinciale competente per territorio una comunicazione riassuntiva delle ricette, con la denominazione delle preparazioni e il numero delle confezioni dispensate, distinte per forma farmaceutica e dosaggio. La previsione in questione segue un’ordinanza, emanata su istanza degli specialisti del settore e delle associazioni di categoria, lo scorso 16 giugno dal Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali che già prevedeva la temporanea iscrizione di alcuni composti medicinali utilizzati in terapia del dolore (codeina, diidrocodeina, fentanyl ecc.) in determinate dosi e per determinate modalità di somministrazione nella sezione D della tabella II allegata al Testo Unico sulla droga (D.P.R. 309/1990).

Viene infine istituito presso il Ministero del lavoro un Osservatorio nazionale permanente per le cure palliative e per le terapie del dolore, attribuendovi funzioni di monitoraggio.

Conclusioni

L’esame fin qui svolto chiarisce al di fuori di ogni dubbio come l’approvazione del progetto di legge sulle cure palliative fosse un atto pressoché dovuto per garantire un effettivo, necessario e purtroppo doveroso accesso alle terapie del dolore per malati terminali e cronici. Resta tuttavia il problema di verificare come alla struttura organizzativa delineata nel testo verrà data concreta attuazione e se la copertura finanziaria oggetto di forti discussioni in Commissione si rivelerà sufficiente agli scopi prefissati. In ogni caso la semplificazione delle prescrizioni mediche da parte dei medici di base costituisce sicuramente un passo importante per porre rimedio alla situazione attuale, che pone il nostro paese all’ultimo posto in Europa per la spesa annuale pro capite per gli analgesici derivanti da oppiacei. Sicuramente importante è inoltre il consenso trasversale che il provvedimento legislativo ha incontrato a Montecitorio, che lascia sicuramente ben sperare per un altrettanto rapido esame da parte del Senato. Tale risultato, lo si ripete, storico, è stato conseguibile attraverso la scelta, tutto sommato lungimirante, di stralciare le cure palliative dal dibattito, più ampio, delle tematiche di fine vita, i cui punti cruciali (autodeterminazione del paziente in merito alle terapie salvavita, configurazione dello stato vegetativo permanente, sedazione terminale ed eutanasia ecc.) sono ben lontani dall’incontrare un così ampio consenso. In questo l’approvazione dello scorso 16 settembre è soltanto un primo passo di un cammino che si preannuncia abbastanza lungo e tortuoso ma che ci si augura possa, in tempi non troppo lunghi, addivenire a conclusione.

a cura dell’Avv. Mauro Fusco (Avvocato e dottore di ricerca in bioetica)

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