La Procura Generale della Cassazione in tema di emergenza carceraria


Mentre la politica è ferma, la magistratura si organizza da sé, sfruttando le leggi già in vigore (come ha già fatto la magistratura di sorveglianza), per affrontare e tentare di risolvere l’emergenza carceraria nei giorni durissimi del Coronavirus, visto che il sovraffollamento carcerario rischia di fare esplodere una bomba sanitaria

In un documento del 1 aprile 2020, a firma del Procuratore generale della Corte di Cassazione, Giovanni Salvi, all’esito di una riunione web del 23 marzo (assieme ai procuratori generali presso le corti d’appello e tiene altresì conto di interlocuzioni svolte in seno alla Procura Generale della Cassazione e agli uffici di primo grado) vengono indicate le opzioni che la legislazione vigente mette a disposizione dei P.M. per ridurre la presenza in carcere a causa della sottoposizione a misure cautelari o pene detentive, allo scopo di contribuire alla miglior prevenzione del rischio contagio da Covid-19 durante la fase emergenziale. Pur senza costituire delle linee guida, sono degli spunti di riflessione importanti per le scelte che quotidianamente i P.M. affrontano in sede cautelare ed esecutiva. E rivestono un punto di riferimento anche per gli avvocati che quotidianamente avanzano istanza di misure per evitare l’ingresso nel carcere (interrompendo il flusso in entrata) o la fuori uscita dagli istituti penitenziari dei loro assisiti.

Con riferimento al “fermo” di indiziato di delitto il documento invita a sposare la prassi di molti uffici di scremare le ipotesi di reato per cui è opportuno disporre la misura precautelare, nonché di effettuare una stringente valutazione del concreto pericolo di fuga. Stessa linea per l’“arresto”, in cui occorre procedere con particolare rigore alla valutazione dei presupposi applicativi dell’obbligatorietà o facoltatività della misura; si raccomanda all’uopo la necessità di una pronta e immediata risposta ai fenomeni direttamente collegate all’emergenza (rapine alle farmacie o nei negozi di generi alimentari). Inoltre, l’attuale contingenza impone di privilegiare la custodia dell’arrestato presso il domicilio o presso struttura idonea nella disponibilità della P.G. e nell’immediata presentazione dell’arrestato per la convalida e il contestuale giudizio direttissimo.

Nel documento si rafforza l’idea che «mai come in questo periodo va ricordato che nel nostro sistema il carcere costituisce l’extremaratio. Occorre dunque incentivare la decisione di misure alternative idonee ad alleggerire la pressione dalle presenze non necessarie in carcere: ciò limitatamente ai delitti che fuoriescono dal perimetro predittivo di pericolosità e con l’ulteriore eccezione legata ai reati di ‘codice rosso’». Il rischio epidemico del contagio da coronavirus nelle carceri è concreto e attuale e «non lascia tempo per sviluppare accertamenti personalizzati, e può in molti casi rappresentare l’oggettivazione della situazione di inapplicabilità della custodia cautelare in carcere a tutela della salute pubblica, in base ai medesimi criteri dettati per la popolazione al fine di contrastare la diffusione del virus».

La Procura generale della Suprema Corte chiede di interpretare le norme processuali sulla necessità di disporre la custodia in carcere quando le altre misure risultano inadeguate, e non possono essere fronteggiate neanche con gli arresti domiciliari col braccialetto (art. 275, comma 3, c.p.p.) alla luce dell’emergenza coronavirus e della situazione giuridica fattuale che ne è derivata per tutti i cittadini (con i divieti di allontanarsi dalle abitazioni, ai divieti di aggregazione) e che ha portato ad un abbattimento del 75% dei reati. Occorre pertanto che i pubblici ministeri privilegino la richiesta di arresti domiciliari, ove necessario anche con il braccialetto elettronico (ad eccezione dei casi di rilevante gravità e di assoluta incompatibilità).  La Procura generale della Suprema Corte suggerisce – in via generale per tutte le misure cautelari – ai P.M. di compiere un approfondito vaglio di postergare la richiesta di misura cautelare per i fatti di reato più risalenti nel tempo o recessivi nel bilanciamento di interessi protetti dalle norme incriminatrici rispetto all’emergenza sanitaria. Quest’ultima insomma deve essere il faro che guida e muove i P.M..

Con riferimento specifico al c.d. obbligo di firma nel documento della Procura di legittimità si sottolinea che esso, imponendo il raggiungimento del sottoposto degli uffici di polizia, si pone in contrasto con gli stringenti limiti alla circolazione previsti dalla normazione emergenziale. Pur essendo la più tenue misura cautelare personale, la sua esecuzione si risolve in un incremento di contatti sia per il sottoposto (ed eventuali incrementi di contatti per coloro in cui si imbatte nel tragitto) ma anche soprattutto per gli operatori di P.G. che si trovano negli uffici, in contrasto con le esigenze di distanziamento e del contingentamento del personale.
Proprio alla luce del rischio, in sede di richiesta della misura, si consiglia anche perché in linea con le misure emergenziali, l’elezione dell’obbligo di dimora. Qualora la misura cautelare stia stata emessa si consiglia di favorire un orientamento volto alla generale sospensione o comunque postergazione della fase esecutiva alla luce delle disposizioni del d.l. n. 18/2020 che ha introdotto un meccanismo generale di sospensione dei termini di tutte le attività processuali. Anche perché, invece, in mancanza di tale postergazione, se vengono “applicate” le misure cautelari non opera, ai sensi dell’art. 82, comma 3, comma b), n. 2, la sospensione dei termini procedurali, dovendo ovviamente consentire all’accusato di tutelare la sua libertà personale; ma anche quella patrimoniale in caso di misure cautelari reali, in quanto la formulazione della norma («udienze relative a procedimenti in cui siano state applicate misure cautelari o di sicurezza») non opera distinzioni tra le misure cautelari personali e quelle reali e, nell’ambito delle prime, tra quelle custodiali e le altre misure coercitive e interdittive, così come non distingue tra le misure di sicurezza personali non detentive e quelle patrimoniali.
L’auspicata sospensione risponde all’esigenza del P.M. di calibrare in questa fase emergenziale la gestione delle risorse della Polizia giudiziaria sia con la riduzione del personale in servizio che col rispetto delle regole di distanziamento sociale.
Il documento precisa che nelle ipotesi in cui occorre dare immediata esecuzione alla custodia cautelare in carcere, si ravvisa l’opportunità di interloquire col D.A.P. per individuare le case di reclusioni o circondariali in grado di ospitare in modalità di sicurezza i nuovi arrivi.

Nella costante verifica dei presupposti in ordine all’eventuale attenuazione o venir meno della proporzionalità della custodia in carcere (in relazione alla entità del fatto o alla sanzione irroganda) il P.M. dovrà valutare se l’affievolimento delle esigenze cautelari e/o lo stato di salute dei detenuti (laddove le patologie già acclarate, sia pure ritenute compatibili con la detenzione intramuraria, potrebbero portare a conseguenze letali o grandemente pregiudizievoli per la salute) possano consigliare la sostituzione della misura con quella degli arresti domiciliari, in tutti i casi in cui la disponibilità di un alloggio lo consenta, con l’applicazione del braccialetto elettronico, laddove disponibile. Tali passaggi del documento della Procura generale di cassazione sono di grande pregio, anche alla luce della inspiegabile assenza di misure svuota-carceri nel decreto cura Italia (avendo il d.l. n. 18/2020 previsto l’istituto della detenzione domiciliare in deroga all’art. 1 l. 199/2010 che si applica solo ai condannati. Ed è noto che da più parti in dottrina si è autorevolmente suggerito al legislatore, in vista della conversione del decreto-legge, l’introduzione di una disciplina temporanea che imponga al giudice di tener conto, al momento della scelta della misura cautelare, anche dell’odierna emergenza sanitaria, così da favorire una più diffusa applicazione degli arresti domiciliari, eventualmente con l’uso del braccialetto elettronico (Dolcini-Gatta).

È importante il contributo dei difensori dei sottoposti a custodia in carcere, che nel redigere le istanze di scarcerazione facciamo presenti i rilievi del documento in commento, allegando l’eventuale documentazione sanitaria attestante i rischi della permanenza in carcere, in presenza ad esempio di pluripatologie o quelle strettamente attinenti all’apparato respiratorio) e tutta la documentazione comprovante l’idoneità del domicilio e della eventuale rete internet per l’appoggio al braccialetto elettronico.

Anche alla luce della notevole flessione registrato dalla criminalità minorile, si suggerisce di continuare a cavalcare, a fortiori, la prassi della richiesta di adozione della permanenza domiciliare. Raccomandandosi invece, nei pochi casi di applicazione del collocamento in comunità e della custodia cautelare in carcere di rispettare il distanziamento sociale, anche nella firma della quarantena, altamente praticabile negli istituti minorili che non soffrono del sovraffollamento.

Il documento della procura di cassazione si sofferma poi sull’esecuzione delle pene detentive, cercando di rispondere all’annosa quaestio della sospensione dell’ordine di carcerazione. Questione rilevante per i condannati “liberi” (non essendoci ovviamente problemi per i già sottoposti alla custodia cautelare in carcere o detenuti per altri titoli esecutivi), per i quali si cerca di evitare l’ingresso in carcere in questo particolare momento emergenziale.
Anche se la fase post sentenza di condanna sembra avere natura amministrativa (con conseguente inapplicabilità dell’art. 83, comma 2, d.l. 18/2020 in quanto riferito ai soli termini “procedurali”) si consiglia di considerarlo all’interno del perimetro di tutti i termini della fase esecutiva, e non solo a quelli riferiti al giudizio di esecuzione tout court.

Superato questo primo step, sorge l’ulteriore problema dell’applicabilità della sospensione del termine di 30 giorni dall’emissione dell’ordine di esecuzione entro il quale lo stesso deve essere notificato al difensore del condannato. Ammettere tale opzione interpretativa significherebbe aumentare lo scollamento temporale (di norma entro 30 giorni) tra la consegna dell’ordine di carcerazione al condannato non detenuto e quello della notifica al difensore del condannato (di ulteriori 37 giorni, dal 9 marzo al 15 aprile 2010, che peraltro verrà verosimilmente prorogato). Ciò significherebbe slittare l’esecuzione di pene detentive, anche quelle per reati gravi.
Ragioni di prudenza interpretativa rendono preferibile una soluzione con diversi binari: la sospensione prevista dall’art. 83, comma 2, decreto cura Italia a fattispecie in cui siano previste ulteriori scansioni procedurali.

Si intendono sospesi per tutto il periodo emergenziale: 1) il termine di 30 giorni dalla notifica dell’ordine di esecuzione e del relativo decreto di sospensione della pena entro il quale il condannato e il suo difensore possono presentare istanza di concessione di misure alternative alla detenzione (condanne con residui di pena fino a quattro anni), il cui termine rimane congelato nel periodo di sospensione del cura Italia (ad oggi fissato al 15 aprile 2020 ma che quasi sicuramente verrà prorogato); 2) lo stesso termine per il condannato sottoposto agli arresti domiciliari per il fatto oggetto della condanna da eseguire (art. 656, comma 10, c.p.p.).

Più complessa è la strada che si suggerisce di seguire (dalla Procura generale di Cassazione) ai P.M. nel caso di condanne di soggetti non detenuti per condanne superiori a quattro anni e (indipendentemente dal quantum di pena residua) per i delitti ostativi ex art. 4-bis ord. pen.. In questi casi occorre operare un bilanciamento di interessi tra le esigenze di sanità pubblica e quelle di sicurezza pubblica. Nell’odierna fase emergenziale si auspica si far prevalere le prime, con eccezione dei casi in cui il rischio da contagio di persone in stato di detenzione è recessivo laddove l’esecuzione riguardi reati di particolare allarme sociale o in situazioni in cui il condannato possa ledere la vita o l’incolumità fisica delle vittime (come nel caso di maltrattamenti a danni di conviventi o atti persecutori) o ai delinquenti abituali, professionali o per tendenza.

Proprio in relazione a questa fase relativa agli ordini di esecuzione della pena (senza contestuale sospensione), il Tribunale di sorveglianza di Milano, in una nota del 30 marzo 2020, a firma del presidente Giovanna Di Rosa, indirizzata al Procuratore generale e al Procuratore di Milano, che tenuto conto della complessa situazione detentiva delle strutture del distretto (aggravata, da ultimo, da nuovi ingressi nel carcere di Bollate che devono essere posti in isolamento per l’emergenza COVID-19 proprio perché provenienti dall’esterno) chiede che si valuti l’opportunità di sospendere – eventualmente segnalandolo alle Procure del distretto – l’emissione di ordini di carcerazione, onde evitare rischi di contagio, provenienti dall’esterno verso l’interno, nonché l’estensione di zone di isolamento che sono già di difficilissimo reperimento, anche a causa dei contagi interni.

Tornando al documento a firma del Procuratore Generale di Cassazione, interessante la lettura che si da dell’art. 123 d.l. n. 18/2020 laddove prevede che la pena detentiva è eseguita presso l’abitazione o altri luoghi pubblici o privati di cura, accoglienza e assistenza  «su istanza» senza specificare il novero dei soggetti legittimati a chiedere la misura: per cui, oltre al condannato e al suo difensore, trattandosi di norma eccezionale e dettata dall’emergenza, il legislatore abbia inteso  che tale istanza possa essere avanzata da tutte le parti interessate, tra cui il P.M. competente sul territorio su cui insiste l’istituto penitenziario. Tuttavia, il P.M. deve essere in possesso dei dati della popolazione carceraria presente sul suo territorio (per sapere qual è la platea dei potenziali beneficiari, ossia i condannati a residui di pena fino a 18 mesi e che non rientrano nelle ipotesi ostative previste dallo stesso art. 123; ma per fare ciò si auspica che pervenga un rapido censimento da parte del D.A.P. o dei singoli istituti penitenziari) e sia in condizione di indicare un’abitazione dove andare o familiari disponibili ad ospitarlo.

Alla luce della scarsa disponibilità dei braccialetti elettronici, di estremo pregio è la proposta di interpretazione analogica delle norme in materia di custodia cautelare, secondo le linee interpretative delle Sezioni Unite Lovisi (n. 20769/2016), per cui il magistrato di sorveglianza dovrebbe verificare se il pericolo per la collettività (legato alla pericolosità sociale del condannato, con particolare riferimento al pericolo concreto e attuale di fuga o di recidiva) possa essere fronteggiato anche senza l’utilizzo del braccialetto (in caso contrario, qualora sussistano i «gravi motivi ostativi alla concessione della misura», dovrà invece adempiere ad uno specifico onere di motivazione).
Quindi, qualora il condannato accetti l’utilizzo di strumenti elettronici di controllo si applicherà l’esecuzione domiciliare “semplice”: il soggetto verrà controllato con i mezzi ordinari fino a quando non verrà reperito e applicato il braccialetto.

Preso atto dell’insufficienza delle misure svuota-carceri adottate dal decreto cura Italia, il documento della Procura generale di Cassazione auspica un ricorso all’applicazione in via cautelare delle misure alternative alla detenzione. Si fa in particolare riferimento all’affidamento in prova al servizio sociale, con l’imposizione di severe prescrizioni, pur in presenza di un programma trattamentale soddisfacente (peraltro nel breve periodo di difficile attuazione) e considerato che la recente giurisprudenza di legittimità non considera più il “lavoro” quale requisito indispensabile per l’accesso alla misura (Sez. I, nn. 2453 e 1023 del 2020, nel solco di Sez. I, n. 19101/2018). Nella valutazione del «grave pregiudizio derivante dal protrarsi della detenzione» entra il riferimento al pericolo per la salute pubblica (in tal senso, Uff. sorv. Milano, 20 marzo 2020, ha sottolineato «l’attuale emergenza sanitaria da COVID-19, al fine di limitare il rischio di contagio all’interno delle carceri»).

Il documento auspica infine che in sede di conversione vengano introdotte disposizioni analoghe alla licenza straordinaria per i semiliberi prevista dall’art. 124 d.l. 18/2020 (tale licenza può essere concessa anche in deroga al limite massimo di 45 giorni all’anno previsto all’art. 52 ord. penit. per una durata che può arrivare al prossimo 30 giugno 2020) per coloro che sono stati beneficiari di numerosi permessi premio rispettando le relative prescrizioni.

Alessandro Gargiulo

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